中國(guó)是世界能源消費(fèi)大國(guó)，煤炭在能源消費(fèi)中占主導(dǎo)地位。2014年，中國(guó)能源消費(fèi)總量達(dá)42.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，約占全球能耗的四分之一，煤炭消費(fèi)28.12億噸標(biāo)煤占全球煤耗的53%以上。同年，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局和環(huán)境保護(hù)部三部委聯(lián)合發(fā)布《能源行業(yè)加強(qiáng)大氣污染防治工作方案》，明確提出控制能源消費(fèi)過快增長(zhǎng)，逐步降低煤炭消費(fèi)比重，通過強(qiáng)化能源消費(fèi)總量控制來減輕日益增長(zhǎng)的環(huán)境壓力。

此后，2015年最新修訂的《大氣污染防治法》要求，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，優(yōu)化煤炭使用方式，推廣煤炭清潔高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消費(fèi)中的比重。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國(guó)目前至少已有20個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和30多個(gè)城市制定了不同形式的煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上，“十三五”期間制定和實(shí)施全國(guó)、地區(qū)和部門的煤炭消費(fèi)總量控制。

“十三五”期間，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，為能源部門全面改革提供了極為寶貴的戰(zhàn)略機(jī)遇。煤炭消費(fèi)總量控制規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)和貫穿習(xí)近平總書記提出的能源體系“四個(gè)革命一個(gè)合作”的理念，突出把低碳化、綠色化和循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的重要取向，大幅提高能源綠色化程度，作出一系列煤控戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)和總體部署。

生態(tài)紅線約束原則

中國(guó)面臨著來自資源、生態(tài)環(huán)境和氣候變化等諸多方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)的制定和實(shí)施，必須要滿足土地、水資源、空氣質(zhì)量、公眾健康、氣候變化等生態(tài)紅線的強(qiáng)力約束。

煤炭在開發(fā)和利用的過程中對(duì)公眾健康的危害巨大。2012年以來，中國(guó)飽受霧霾侵襲的困擾，2015年11月底京津冀地區(qū)持續(xù)霧霾天氣長(zhǎng)達(dá)五日之久，局地PM2.5峰值濃度逼近1000μg/立方米，超出世界衛(wèi)生組織標(biāo)準(zhǔn)值10μg/立方米近100倍，嚴(yán)重威脅公眾的身體健康。

根據(jù)《中國(guó)煤炭消費(fèi)總量控制方案與政策研究》課題組的測(cè)算，2012年因煤炭開發(fā)利用所產(chǎn)生的二氧化硫、氮氧化物和煙粉塵排放量分別占全國(guó)污染物排放總量的93%、70%和67%;各地的PM2.5的空氣污染中，煤炭利用和燃燒所產(chǎn)生的一次性PM2.5貢獻(xiàn)率為63%，二次性PM2.5的貢獻(xiàn)率在不同地區(qū)為51%-61%之間，均值為56%。

中國(guó)有兩個(gè)煤耗高的連片區(qū)域，一片區(qū)域是北京、天津、山東、山西、河北、河南、上海、江蘇、浙江、安徽;另一片區(qū)域是湖北、湖南、重慶、四川和貴州。這兩個(gè)片區(qū)是空氣質(zhì)量區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的基礎(chǔ)。

京津冀地區(qū)2020年煤控量應(yīng)比2012年降低1.3億噸，長(zhǎng)三角要降低0.39億噸以上，整個(gè)空氣質(zhì)量聯(lián)防聯(lián)控地區(qū)2020年的耗煤量應(yīng)低于2012年的水平，2020年其他地區(qū)應(yīng)遵循空氣質(zhì)量不得惡化的原則，在煤炭清潔化和末端處理上需要加大力度。

根據(jù)生態(tài)紅線約束條件，中國(guó)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)任務(wù)需在十年內(nèi)分兩個(gè)階段實(shí)施：到2020年空氣質(zhì)量明顯改善，PM2.5年均值45μg/m3左右，全年二級(jí)藍(lán)天天數(shù)大于85%;到2025年達(dá)到世界衛(wèi)生組織的過渡期第一階段目標(biāo)值，PM2.5年均值35μg/m3左右。

水資源制約方面要注意到，西北部地區(qū)的煤炭產(chǎn)業(yè)正在提速，新開工規(guī)模 6.5億噸/年，占全國(guó)的87%。重點(diǎn)建設(shè)的14個(gè)億噸級(jí)大型煤炭基地中有6個(gè)在西部地區(qū)，其中新疆煤炭年產(chǎn)量到2020年將占全國(guó)總產(chǎn)量的兩成以上。

但是西部地區(qū)水資源普遍匱乏，煤炭開發(fā)和利用進(jìn)一步加劇了水資源短缺。特別是在晉陜蒙寧甘等地區(qū)，水資源供需矛盾十分突出，其原煤產(chǎn)量超過全國(guó)總產(chǎn)量的60%，而水資源占有量?jī)H占全國(guó)總量的4.8%。寧東基地現(xiàn)在的煤炭消費(fèi)用水總量已經(jīng)超過2015年的紅線指標(biāo)。新疆煤炭消費(fèi)用水總量與紅線指標(biāo)相比有一定余量，但是煤炭基地仍存在嚴(yán)重缺水狀況。

2020年對(duì)水資源的約束比較苛刻，用水量不超過747億立方米，煤炭消費(fèi)不得高于38億噸;2030年以后水資源的用水配額將趨于嚴(yán)格，嚴(yán)守水資源平衡。

氣候變化的紅線約束要求，我國(guó)二氧化碳高強(qiáng)度減排應(yīng)向著2025年左右達(dá)峰并在2050年回落至2005年前排放水平的方向努力;與之對(duì)應(yīng)，煤炭消費(fèi)量到2020年應(yīng)控制在40億噸以下，到2030年下降至35億噸以下。分區(qū)域來看，碳排放試點(diǎn)地區(qū)在2020年前達(dá)到峰值后開始下降;東中部發(fā)達(dá)地區(qū)在2020年后碳排放不再增長(zhǎng)，到2025年前基本達(dá)到峰值。中西部中等發(fā)達(dá)地區(qū)在2020年后排放量增長(zhǎng)放緩，到2025年達(dá)到平臺(tái)期后碳排放下降。西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于發(fā)展相對(duì)落后，二氧化碳在2030年達(dá)到峰值并下降。

建立煤控政策的合理規(guī)劃

“十三五”中國(guó)工業(yè)將進(jìn)入一個(gè)新時(shí)期，工業(yè)部門總體處于工業(yè)化后期，重化工產(chǎn)品在產(chǎn)量達(dá)到峰值后還有較長(zhǎng)的一個(gè)緩慢下降的平臺(tái)期。城鎮(zhèn)化推動(dòng)工業(yè)化，城鎮(zhèn)化率的提高將維持鋼鐵、水泥等高耗能產(chǎn)品的生產(chǎn)。

預(yù)計(jì)2020年中國(guó)電力總裝機(jī)19.2億千瓦，發(fā)電7.47萬千瓦時(shí);7.8億噸粗鋼，26億噸水泥，8100萬箱玻璃，建筑總面積達(dá)700億平方米?，F(xiàn)代煤化工生產(chǎn)煤制氣160億立方米，煤制油1045萬噸，煤制烯烴96萬噸，煤制乙二醇378萬噸。

根據(jù)煤控課題組測(cè)算，如實(shí)施煤炭消費(fèi)總量控制政策，預(yù)計(jì)到2020年，煤炭消費(fèi)量為27.2億噸標(biāo)煤(38億噸實(shí)物量)，煤炭消費(fèi)將占總能耗的57.4%、石油占17.4%、天然氣占10%、非化石能源占15.2%;與基準(zhǔn)情景比較，煤炭和天然氣占比變化較大，煤炭消費(fèi)減少3億噸標(biāo)煤，天然氣消費(fèi)增加0.79億噸標(biāo)煤。煤控政策的實(shí)施能促使碳排放峰值比2025年提前若干年;在部門的情景分析中，鋼鐵、水泥和其他高耗煤的部門產(chǎn)量分別在2015年-2016年達(dá)到頂峰，但中國(guó)的制造業(yè)仍將保持相當(dāng)規(guī)模的生產(chǎn)能力。建筑部門的增長(zhǎng)控制在700億平方米。電力部門的煤電裝機(jī)容量2020年前達(dá)峰值為9.7億千瓦。煤化工的發(fā)展存在著很大的不確定性。“十三五”要建立全國(guó)碳交易市場(chǎng)，將實(shí)施碳總量控制目標(biāo)，并進(jìn)行地區(qū)和部門分解。煤炭是碳排放大戶，參與碳交易的六大行業(yè)(電力、建材、鋼鐵、建筑節(jié)能、造紙和有色金屬)都是高耗煤行業(yè)。預(yù)計(jì)“十三五”總節(jié)能量達(dá)到7億噸標(biāo)煤左右，可減少二氧化碳排放約18億噸。

中國(guó)應(yīng)全面建立30個(gè)省級(jí)煤控規(guī)劃。省、市、自治區(qū)政府需要制定整體性的、有地區(qū)差異化的省級(jí)煤控規(guī)劃。各省區(qū)市的煤控規(guī)劃要滿足各地資源環(huán)境生態(tài)的紅線約束，并制定煤炭減量化、清潔化和能源替代的省級(jí)指標(biāo)。

城市是區(qū)域、省和市三級(jí)煤控規(guī)劃落實(shí)的關(guān)鍵。全國(guó)有重點(diǎn)城市74座，人口密度大，經(jīng)濟(jì)規(guī)模強(qiáng)，空氣污染嚴(yán)重，對(duì)公眾身體健康影響大，首先要抓好這些城市的空氣污染治理。

在2015年前半年的PM2.5濃度排名中，74個(gè)重點(diǎn)城市的污染前十名城市是保定、鄭州、邢臺(tái)、邯鄲、石家莊、衡水、唐山、濟(jì)南、廊坊和武漢。

抓好前十名空氣污染最嚴(yán)重的城市，首先要把煤炭的消耗降下來，改變城市能源結(jié)構(gòu)。2013年全國(guó)74個(gè)重點(diǎn)城市PM2.5濃度的年平均值為70.2μg/立方米，僅3個(gè)城市達(dá)標(biāo)。2014年74個(gè)城市均值為62.4μg/立方米，2015年上半年全國(guó)74個(gè)重點(diǎn)城市PM2.5平均濃度值為57.6μg/立方米，比2014年降低7.8%，比2013年降低了18%，有11個(gè)城市達(dá)標(biāo)。

現(xiàn)代煤化工行業(yè)需加強(qiáng)規(guī)劃

現(xiàn)代煤化工行業(yè)是煤炭消費(fèi)新的強(qiáng)勁增長(zhǎng)點(diǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前中國(guó)處于運(yùn)行、試車、建設(shè)和前期工作階段的煤制油項(xiàng)目26個(gè)，煤(甲醇)制烯烴項(xiàng)目58個(gè)、煤制天然氣項(xiàng)目67個(gè)。

如果全部投產(chǎn)，預(yù)計(jì)2020年可能形成4000萬噸/年煤制油產(chǎn)能、4100萬噸/年烯烴產(chǎn)能、2800億立方米/年煤制天然氣產(chǎn)能。煤炭消費(fèi)量將從1.28億噸標(biāo)煤上升到4.77億噸標(biāo)煤，增加273%，煤化工行業(yè)亟須加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)。

現(xiàn)代煤化工是高耗能、高污染、高水耗和高碳排的行業(yè)。煤化工發(fā)展命門是其經(jīng)濟(jì)性、競(jìng)爭(zhēng)性、社會(huì)環(huán)境外部性和氣候變化風(fēng)險(xiǎn)性。在現(xiàn)代煤化工項(xiàng)目中，能源轉(zhuǎn)換的煤制油和煤制氣爭(zhēng)議最大。從國(guó)際的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，南非的煤制油和上世紀(jì)80年代美國(guó)大平原煤制氣項(xiàng)目都說明這類項(xiàng)目無法與國(guó)際能源市場(chǎng)的商品油氣相競(jìng)爭(zhēng)。

“十三五”期間，煤制烯烴和煤制乙二醇發(fā)展要降溫減速，項(xiàng)目緩批?，F(xiàn)代煤化工行業(yè)首先要搞好各類示范試點(diǎn)。以能源的清潔化、高效化、環(huán)?；偷吞蓟癁榉较颍紤]國(guó)際油氣市場(chǎng)供需關(guān)系的巨大變化，除作為戰(zhàn)略技術(shù)儲(chǔ)備外，煤炭能源轉(zhuǎn)換商品化的前景是暗淡的。

電力煤控弱化煤電角色

“十三五”期間年均電力需求增速預(yù)計(jì)在4%左右，煤電裝機(jī)容量2020年前達(dá)到峰值9.7億千瓦，電力煤耗占煤炭總消費(fèi)量的51%，這為電力部門的綠色低碳轉(zhuǎn)型提供了難得的機(jī)遇。

“十三五”電力規(guī)劃將煤電在新增裝機(jī)中的定位，應(yīng)由“主力電源”向“補(bǔ)充電源”過渡。通過空氣質(zhì)量、水資源和全國(guó)溫室氣體排放總量紅線有效限制煤電增量。在煤控情景下，2020年電力總裝機(jī)容量中，非化石能源發(fā)電裝機(jī)比重提高到44.2%，燃煤發(fā)電裝機(jī)比重下降到51%左右。

鑒于電力工程項(xiàng)目的長(zhǎng)周期性，除個(gè)別煤電項(xiàng)目需經(jīng)中央有關(guān)部委特別審批外，2017年后全國(guó)應(yīng)不再審批新建煤電項(xiàng)目。地方對(duì)新煤電項(xiàng)目的審批權(quán)要嚴(yán)格把關(guān)，誰審批、誰負(fù)責(zé)、誰追責(zé)。

“十三五”期間，能效提高是電力煤控的重要戰(zhàn)略措施，應(yīng)達(dá)到每年實(shí)現(xiàn)的能效電量占全社會(huì)用電量0.6%-1%的目標(biāo)。“十三五”期間煤電容量將會(huì)達(dá)到飽和，足以滿足中國(guó)未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。另外，煤矸石和低熱值煤發(fā)電項(xiàng)目要終止審批。2020年前實(shí)施綜合性、系統(tǒng)性現(xiàn)有煤電機(jī)組改造，供電煤耗預(yù)計(jì)可從2014年的318克/千瓦時(shí)下降到300克標(biāo)煤/千瓦時(shí)。實(shí)施綠色低碳調(diào)度，煤電的角色將進(jìn)一步弱化。

培育天然氣市場(chǎng)替代煤炭消費(fèi)

2020年的煤控方案中，天然氣消費(fèi)量3600億立方米。供應(yīng)端的氣源有保障，供應(yīng)量還可能增加。但天然氣消費(fèi)增長(zhǎng)緩慢，會(huì)影響煤炭的替代。

擴(kuò)大天然氣消費(fèi)市場(chǎng)應(yīng)有幾條措施：一、征收環(huán)境稅，提高煤炭的價(jià)格;二、更嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)控污染物排放;三、培育天然氣消費(fèi)市場(chǎng)，2017年前完成居民階梯價(jià)改革，讓更多普通民眾用得起天然氣;四、2020年天然氣發(fā)電裝機(jī)容量1億千瓦，天然氣發(fā)電主要用于調(diào)峰， 并給予調(diào)峰電價(jià);五、鼓勵(lì)車用天然氣;六、鼓勵(lì)某些制造行業(yè)使用天然氣，提高產(chǎn)品質(zhì)量，氣價(jià)優(yōu)惠;七、天然氣熱電聯(lián)產(chǎn)優(yōu)先上網(wǎng);八、城市中心商業(yè)和服務(wù)行業(yè)禁燒散煤，必須用天然氣或是電等清潔能源替代煤;九、提高天然氣供熱比重和集中供熱比重，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)燃?xì)馄占?。城?zhèn)燃?xì)馄占奥?020年達(dá)到70%;十、取消天然氣的補(bǔ)貼政策暫緩實(shí)施，待天然氣消費(fèi)市場(chǎng)成熟后，再取消政府補(bǔ)貼政策;十一、加快天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

除了中央的天然氣價(jià)格政策外，各省應(yīng)把擴(kuò)大天然氣消費(fèi)市場(chǎng)放在重要的議事日程上。在沿海和污染嚴(yán)重的城市群適當(dāng)建燃?xì)怆娬荆?020年裝機(jī)1億千瓦，發(fā)電量3000億千瓦時(shí)。燃?xì)獍l(fā)電機(jī)組與可再生能源相配合，可以很好起到相互調(diào)劑補(bǔ)充作用，燃?xì)獾恼{(diào)峰電價(jià)必須得到保證。另外在一些適合采用天然氣、保證產(chǎn)品質(zhì)量的行業(yè)鼓勵(lì)用天然氣替代燃煤或煤制氣，如玻璃、陶瓷等行業(yè)。

完善煤企退出機(jī)制和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

煤炭行業(yè)要實(shí)施煤炭生產(chǎn)總量控制，2020年煤炭產(chǎn)量控制在37億噸?，F(xiàn)有煤炭生產(chǎn)達(dá)到50億噸以上，化解產(chǎn)能過剩的形勢(shì)嚴(yán)峻。

通過中央政府的稅收和基金支持，建立煤礦企業(yè)退出機(jī)制、下崗再就業(yè)保障機(jī)制、煤炭基地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型機(jī)制等有關(guān)機(jī)制，確保煤控政策的順利實(shí)施。否則煤炭企業(yè)對(duì)煤控政策的阻力會(huì)很大。

打破地方壁壘，消除市場(chǎng)壟斷力，擴(kuò)大混合經(jīng)濟(jì)比例，煤炭企業(yè)市場(chǎng)化;加快兼并、關(guān)閉落后小煤礦;建立煤炭企業(yè)進(jìn)入、退出機(jī)制;建立多元化的儲(chǔ)煤系統(tǒng)，應(yīng)對(duì)煤炭需求市場(chǎng)的波動(dòng)性變化;促進(jìn)煤炭基地生態(tài)修復(fù)和資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型。在“十三五”期間，煤礦開采和洗選企業(yè)數(shù)要從2015年的6390家壓減到3000家以內(nèi)。

完善煤炭企業(yè)職工再就業(yè)保障政策。對(duì)煤炭供應(yīng)端的嚴(yán)格控制將使煤炭開采、洗選行業(yè)受到直接的影響、導(dǎo)致一些崗位的減少和消失。根據(jù)中國(guó)煤控課題組預(yù)測(cè)，到2020年煤炭開采和洗選失業(yè)人數(shù)估計(jì)分別為67.1萬人和19.1萬人。“十三五”期間可根據(jù)國(guó)務(wù)院完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策的要求，根據(jù)煤礦企業(yè)職工失業(yè)狀況，及時(shí)完善和實(shí)施煤炭企業(yè)職工再就業(yè)財(cái)稅政策，促進(jìn)其再就業(yè)。

2014年中國(guó)煤炭消費(fèi)按照實(shí)物量計(jì)算比2013年下降2.9%;2015年前十個(gè)月統(tǒng)計(jì)，原煤生產(chǎn)量和進(jìn)口量同比下降3.6%和29.9%;可見中國(guó)擺脫對(duì)煤炭依賴路徑、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的愿景已在實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程中。

“十三五”期間制定強(qiáng)有力的煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)，積極推動(dòng)和實(shí)施煤炭利用的減量化、替代化和清潔化;采用市場(chǎng)機(jī)制和政府政策措施，雙管齊下;通過煤控規(guī)劃，2020年煤炭消費(fèi)總量在總能耗的占比從目前的66%降低到57%，高效低成本地達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)公眾身體健康、節(jié)約資源和實(shí)現(xiàn)氣候變化2℃溫控等多重目標(biāo)。