截至2016年，中國城市軌道交通運行里程已達4150公里，居世界第一。“十三五”期間，在新型城鎮化建設、經濟轉型升級、“互聯網+”、“一帶一路”等發展戰略的綜合作用下，城市軌道交通進入“百城同謀城軌交通”的大規模發展新階段。

軌道交通如何通過法規和制度建設，實現高效、安全運營，進而實現可持續發展?國家發改委原副主任張國寶等對《財經國家周刊》記者表示，我國城軌交通大規模快速發展，必須從規劃設計、工程建設、設備采購到運營管理的全過程，統籌協調、精心策劃和嚴格監管，才能確保高效安全。

中國城市軌道交通協會副秘書長王飚建議，在國家層面通過立法形式對城軌交通發展予以規范，建議盡快制定出臺《城市軌道交通法》，作為推動城市軌道交通健康發展的基本法。

多頭管理不利于城軌交通快速發展

近年來，中國城軌交通快速發展，運營線路迅速增加。據中國城市軌道交通協會原會長包敘定介紹，“十三五”以來，全國約100個城市規劃了近一萬公里城市軌道交通建設項目。預計今年底，35個城市開通運營線路5150公里，到2020年底將有60多個城市開通運營線路8000公里。

值得一提的是，當前政府部門對城軌交通實施分部門管理體制。軌道交通的政府管理職能配置在各個主管部門，規劃配置在綜合經濟管理部門、建設配置在住房和建設主管部門、運營配置在交通運輸主管部門、安全防恐配置給公安部門。這種多頭管理體制，造成綜合管理缺失，也帶來法治管理的滯后。

王飚認為，制定城軌交通相關法律是城軌交通建設運營過程合理有序的根本保障。《城市軌道交通法》的主要內容應明確城市軌道交通的定義、適用范圍、政府管理部門和管理原則，以此規范中央政府與地方政府在城軌交通各階段、各環節的職責和權力義務，規范行業統計原則、稅收指導原則、電價和票價定價原則和沿線土地開發利用及其它資源經營權原則。同時，還能夠規范乘客乘坐城軌交通應遵循的行為準則，依法遵規，文明出行。

發展綜合交通體系需補缺城軌交通法

今年2月，國務院印發的《“十三五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》對鐵路、公路、民航、內河、海港、油氣管道和城市軌道交通的發展明確了新的目標，強調構建現代綜合交通運輸體系，加強區域交通一體化發展，優化綜合交通樞紐建設，增強交通公共服務能力。

王飚表示，綜觀各大交通系統，鐵路有《中華人民共和國鐵路法》、公路有《中華人民共和國公路法》、民航有《中華人民共和國民用航空法》、水運有《中華人民共和國水路運輸管理條例》、管道也有《中國石油天然氣管道保護法》，唯獨城市軌道交通沒有國家層面的上位法。城軌交通建設運營涉及消防、人防、郵電、文物、環保、電力、水利、鐵路等多個行業，這些行業多數都擁有自己的專門法律。《城市軌道交通法》的缺失，影響綜合交通的協調發展，尤其是與城市建設、環境治理、文物保護發生沖突時常常處于被動而顯混亂。

王飚介紹說，加強對城軌交通與其它各種運輸方式之間綜合協調、相互銜接、融合發展，必然會涉及法律層面的銜接配合。有必要通過立法規范城軌交通與其他交通系統的對接原則。其中應該包括：規范城軌交通與干線鐵路、城際鐵路的有效銜接，加快構建市內外疏密有別、高效便捷的軌道交通網絡。進一步加強城軌交通與民航、市內公交和長途客運、水運的有機融合，助推綜合交通樞紐建設，提升樞紐一體化服務水平。明確城軌交通與郵電、電力、消防、人防、地下管網等相關行業的對接原則，避免重復投資與浪費。

此外，還有必要規定城市軌道交通建設的基本原則和基本程序，規定城市軌道交通運營管理和服務的基本原則和管理責任，以及服務規范、運營計劃等。

城軌交通創新發展與“走出去”需法制支撐

近二十年來，我國城軌交通裝備國產化、自主化取得長足進步，車輛和機電設備自主化率超過70%，近年來部分新建線路已經實現全面自主化，城軌交通產業已處世界領先地位，相關規劃設計、工程建設、運營管理水平不斷提高，并隨車輛等裝備逐步走向國際市場。

我國城軌產業配套體系相對完整且產業鏈較為齊全，已經形成了產業集群化發展格局，“走出去”優勢明顯并展現出良好勢頭，但與外國同行相比，由于立法工作差距較大，對產業“走出去”形成一定制約。

據包敘定介紹，在全球市場占優的德國、法國和日本，均有專門的城市軌道交通法律法規作為支撐。德國有《城市軌道交通建設和運營法規》、法國有《關于引導型公共交通的安全法規》、日本有《鐵道軌道整備法》。

王飚認為，我國城軌交通不能回避的問題是，裝備關鍵核心技術和工程規劃設計理念、特別是與國際標準接軌等方面還存在差距，尚未實現引領，有待創新突破。國家有必要通過立法的形式，推動城軌交通裝備、建設、運營自主創新發展。通過立法，建立城市軌道裝備產品準入和監管機制、車輛和機電設備報廢原則，明確各級財政投資建設的城軌交通項目，優先采購自主化裝備和關鍵裝備招投標采購全過程監管的基本原則。

在我國城軌“走出去”過程中，參與國際市場競爭，需要通過依法規范，才能提高競爭力和信譽度。

王飚認為，通過國家立法支撐我國城軌交通“走出去”，是大力提升產業國際競爭力必須及早補上的一課。他認為，通過立法可以規范城軌交通裝備制造業，完善中國標準，提高自主化水平，實施產品認證，提升產品質量;同時，規范“走出去”的相關原則，避免國內企業間惡性競爭，損害國家的整體利益。

包敘定建議，《城市軌道交通法》立法應總結50年來我國城軌交通發展的實踐，借鑒其它交通法規的有益經驗，對于城軌交通安全防護、裝備制造應進一步予以規范，明確規定城市軌道交通治安秩序和安全管理制度、緊急救助、限流和停運措施。

王飚認為，城軌交通法在規范的同時，還應當明確規定對違法行為的行政處罰和刑事責任，以確保法律能夠落地。